月坛街道敬老院公办民营模式选择
发布时间:[2012-06-15] | 作者: 本网 | 来源: 返回

     鹤童接受政府委托的首个项目——北京市西城区月坛街道敬老院,最新通过ISO9000认证,图为鹤童老年福利协会常务副理事长方嘉珂,从月坛街道办事处副主任王勇手中接过ISO9000认证证书。
     政府兴办养老事业的模式选择
    目前,我国人口结构中,老年人口的绝对数量大高龄化趋势显著“未富先老”“空巢”老人迅速增加、低收入群体养老问题严重,北京的情况更是如此。如何应对老龄社会的需求,成为政府公共管理和服务的一项重要内容。本课程采用案例教学的方式,通过对月坛街道敬老院公办民营案例的探讨,研究政府与民间组织的合作机制,进而发现政府开展养老事业的思路和方法,以及推进养老服务社会化发展的方向。
    [讨论题] 1、从这一案例中,试总结发现政府在提供公共服务过程中的角色定位。
     2、从这一案例中,试总结发现政府与民间组织的合作基础和机制。
     [教学计划]
    (一)教学方式:通过分组讨论、教师点评的方式进行。
    (二)教学目的:研究老龄社会的养老事业的公共管理方式。
    (三)教学过程 1、2、3、4、教师点题,提示案例分析要点分组讨论,形成小组共识各小组分享讨论结果教师总结点评。
    (四)案例真实结果
      [案例正文]
      柳暗花明又一村
      ——月坛街道敬老院委托管理纪事月坛街道敬老院
     2007年8月24 日,来自大陆和台湾为老服务领域的专家学者、政府官员、民间组织机构和新闻媒体云集北京市西城区月坛街道(以下简称月坛),召开“委托管理服务暨两岸为老服务研讨会”。这样一个高层论坛为何选择在月坛街道召开?是什么吸引了人们的目光?答案来自月坛街道敬老院,他们的运营模式为公办民营,而且运行之良好引起社会各界的广泛关注。本文记述的就是月坛街道敬老院模式选择的前前后后。
     困惑:为啥叫好不叫座
     月坛街道敬老院成立于2005年10月。这一机构的设置,一方面是落实北京市民政局关于一个街道建设一所养老院的要求。另一方面是基于老龄化社会公共服务的需求。
     该街道常住居民123644人,其中60岁以上老年人26892人,约占老年人口总数的21.75%。其中80岁以上老年人4123人约占老年总人口的15.3%,空巢老人有2439户,3454人,约占老年总人口的12.8%。随着社会发展和人口老龄化的加剧,高龄老人和空巢老人越来越多,家庭和社会的养老负担越来越重。为探索和解决老年人居家养老的问题,月坛街道于2004年8月开展居家养老服务的试点,注册成立了“月坛街道汽南社区无围墙敬老院”,是为全市首家在社区具有法人资格的民办非企业。主要开展两方面的工作,一个是居家养老,一个是机构设施养老。居家养老主要是指通过派遣护理员实现老人家中养老。机构设施养老则是以敬老院为依托,接受老人到敬老院养老,并派护理员看护。
     在这一背景下,由月坛街道办事处建立了汽南无围墙敬老院的机构养老部分。办事处花了22万元/年租下了原机械工业总公司位于汽南社区的招待所,并向北京市福利彩票基金申请了200万元的专项资金,邀请清华大学建筑学院老年建筑研究中心专家,在月坛地区调研并出台了《老年建筑与装修设计规范》,按照敬老院无障碍和预防伤害的规范要求,对招待所进行改造装修。2005年底敬老院建成并交付使用,由无围墙敬老院进行管理。与装修同步,街道开始考虑敬老院的运营,由于考虑到自身不具备相关人才和能力,此期间找到了热心公益事业的民营企业家王某出任第一任法人院长。
    敬老院建成以后,运行资金一部分是靠月坛街道办事处和市民政局拨的10万元注册资金和启动资金维持运作的,一部分是靠王院长善款投入。由于资金有限,当时只请了4名工作人员。敬老院开张后,赢得了上级部门的认可和舆论好评。敬老院的设施获得了络绎不绝参观老人及其家属的交口称赞,设立的对外开放的老年饭桌也受到社区内老年人的欢迎。但37张床位的入住率只有20%左右。日常运行月收入大约1.5万元,支出在 3万元左右,这还不算每年22万房屋租金支出。据行业测算,敬老院入住90%以上才是盈亏平衡点。
     因此,月坛敬老院实际上是在亏损状态下运行,养老服务由此陷入困顿。政府兴办养老院本来希望解决一些老人的生活困难,但结果是社会反应与建设前测算的需求反差很大。经济没效益,社会效益也不明显,正如俗话讲,花钱买吆喝,叫好不叫座,不仅没有达到预期效果,还给政府批新添了一种负担。
     如何改进敬老院的管理工作成为月坛街道办事处的一块心病。
     中国社会科学院研究员杨团、潘屹教授等学者到月坛院调研
     破题:找个媳妇来管家
     为解决这一问题,月坛街道再次组织深入细致的调查研究,发现问题的根源出在养老院定位与需求的错位以及服务的提供不够专业两个方面。老人们看上这里,但自己家里有房子且能行能动,到敬老院在经济上不划算,老人家属看上这里,多是因为老人不能自理,需要专业护理,敬老院想收没能力收。因此,如何建立一支专业化、规范化的团队,提高机构养老的专业化水平似乎成为解决问题的关键所在。然而,这对于一个行政机构来说,谈何容易,于是街道负责人萌 生了为机构养老院寻找专业合作伙伴的念头。
    一次偶然的机遇,促成了一次必然的合作。月坛街道办事处接触到了养老服务领域中的佼佼者——天津鹤童老年福利协会(以下简称 鹤童)。这是一家非赢利民间组织,公益性、自律性和诚信度,已成功运行11 年,形成了品牌效应。鹤童尽管基本是靠服务收费为支撑,但以追求社会效益为第一目的。2006年3月11日,在民政部召开的“构建和谐社会,创新养老服务示范模式研讨会”上,鹤童介绍了他们的在养老机构经营方面的经验,他们的先进工作理念和专业化、规范化运行机制以及非赢利机构背景,吸引了月坛参会人员的的眼球,会议期间,两家单位与会的工作人员就合作的可能性进行了探讨和接触。
     会后,与会人员向各自的领导做了汇报,就双方合作的前景达成了共识,开始了进一步的接触。3月17日,鹤童派人到月坛街道办事处去拿相关的基础资料。3月21日,双方进行电话沟通。3月30日,鹤童派人考察了月坛街道敬老院的院舍。一个月之后,即4月20日,月坛街道办事处派人到鹤童进行考察。6月1日,双方正式决定开展合作。10月双方互派人员进一步考察。12月8日双方正式签署合同。同年12月26日鹤童正式接管运营无围墙敬老院机构养老部分。
    月坛与鹤童的合作是以委托管理的方式接管月坛街道敬老院,而非承包管理形式。月坛街道敬老院的国有资产性质不变,法人不变。鹤童没有资金投入。财权归月坛,事权交鹤童。财务实施零基预算管理,一些正常的收入和支出(包括管理者和员工的工资、食宿等费用、房屋租金)全部列为预算科目,设备更新增加投入由月坛负责,鹤童有建议权。资金以及财务流程由月坛控制。月坛支付给鹤童全年总收入6%作为委托管理费。
    业务管理由鹤童全权负责,从人员的安排到服务的提供再到日常事务的决定,鹤童都能够独立做出。鹤童说:“政府已经放手交给我们来做,我们有专业化的,有护理方面的优势,日常的决定也不需要向街道请示。”
    在财权事权分属的前提下,双方建立了利益共享、风险共担机制。月坛与鹤童在合同中约定,18个月的时间内,实现两处机构养老院50个床位90%的入住率。如果能够提前完成目标任务,鹤童可得到相应的奖励。18个月未达到零基预算平衡点前,月坛支付给鹤童的管理费为总收入的3%,另3%为待付。这一约定对鹤童来说,意味着敬老院经营状况得好,就能多获得奖励和管理费收入。
    在这样的分工安排下,月坛敬老院形成了一种独特的隶属关系:从内部管理来看,敬老院的上级是鹤童的计划运营部。从组织建制来看,则是隶属月坛街道办事处。形象地讲,月坛就好像是找到了一个媳妇当管家,但管家又不拿钥匙,婆婆依然能够实现全面控制。婆媳双方通过合同,在信任和责任基础上建立了伙伴合作机制,确保双方的目标保持一致。
    转折:优势互补显生机
    鹤童接管月坛敬老院后,将服务对象重新定位,将原来接受能自理老人转变为不能自理的老年人。这个定位是根据月坛地区不能自理老人达967人的调研结果而确定的。鹤童提出的理念是“替儿女尽孝行”,把中国传统文化“孝”的元素融入专业化服务之中。他们从天津本部调配了管理、服务人员,在敬老院十几名护理员中,有两名是以前的敬老院护理员。这些护理员都具有护理员资格证书,掌握搓背、修脚、保健按摩等护理技巧,有的还具有人生理心理学以及褥疮、瘫痪等特殊专业护理能力。有一位重症肌无力病人,在他们的护理下,突破了医生宣布的“死期”,逐步得到康复,并写了三万余字的文学作品。 在这支专业化的护理团队之外,鹤童还聘请了一名专业社工师,每周到敬老院工作两天,开展对老年人提供精神慰藉和心理关怀。
     鹤童将全套老人服务管理模式也移植到了月坛敬老院,老人的洗衣、洗澡、饮食等问题都得到了专业化的管理和供给。他们对入住敬老院的老年人,鹤童实施七级护理评估。不同等级收费不同,标准从1850元—2350元不等,与月坛管理期间相比,收费略有提高,但在北京同行业中,价位依然十分低廉。在鹤童的管理下,敬老院的面貌很快出现转机。新的服务定位,专业化的管理,低廉的价格,很快得到了社会的认同。到 2007年5月,汽南部敬老院的37个床位使用率达到了100%,收支预算也达到了平衡。鹤童因此得到月坛11万元的奖励。入住老年人中年龄分布为:50—60岁3位(均为心脑血管疾病后遗症患者)61—70岁2位;71—80 岁13位;81—90岁14 位;90岁以上5位。81岁以上老人共19位,占全部入住老年人的51%。需要五级以上护理的老年人共计29位,占全部入住老年人的78%。
    在敬老院的运行过程中,月坛街道对业务管理也并非不理不问,一方面依据合约,认真履行监管责任,同时发挥政府部门的优势,为敬老院做了大量媒体宣传、推广服务,此外还向社会招募志愿者,参与对老年人的关怀和帮助管理。对入住的贫困老年人给予优惠。有4位老年人享受700—1400元不等的减免。如H老人,属于无工作、无收入、无子女老人,作为政府的帮扶对象,老人现住进敬老院。根据护理评估,老人应该是护理五级,每月费用应该在2000元以上,但目前仅能支付的费用就是其一间月租900元的旧平房,其余费用全部由敬老院承担。这些措施,也是敬老院在短期内达到入住率100%的重要因素。在这一过程中,合作双方发挥各自优势并形成互补。月坛在基础设施、设备的建设以及政策、宣传、社会动员等方面为敬老院运行提供了保障,鹤童在专业化服务方面发挥了作用,因此才得以在较短时间内使敬老院出现转转折、显现生机。在汽南敬老院交给鹤童的同时,月坛辖区的另一处敬老院(原福寿全敬老院)也委托鹤童管理,鉴于这个敬老院面积活动空间小、不宜男女老年人同住的状况,鹤童提出对其进行改造的意见,定位为只收住女性老人,并起名为“母亲居”。这处养老院在重新开张后不久,也成为西城区养老事业的一个人文特色典型。
     月坛在和鹤童合作过程中,也出现过不愉快的状况。如在提前完成目标的奖励资金问题上,双方因对合同理解和解释不同而发生过争议;在临时提高员工待遇方面,发生过意见争执;在能否享受北京市养老床位补贴等优惠问题上,经历过困惑,但这些问题后来经过有效沟通,均得到妥善解决。目前已建立了合作双方高层定期沟通机制,以避免类似问题发生。
    效应:多赢共赢路更宽
    月坛敬老院公办民营模式在“委托管理服务暨两岸为老服务研讨会”上, 得到专家们的一致肯定。有关专家认为,月坛与鹤童的合作,形成了多赢效应。老人们获得了高品质的护理服务,老人们的家属也间接得到实惠;鹤童拓展了业务空间,收获了社会荣誉和经济效益;月坛摆脱了政府独撑为老服务事业的酸楚,使之获得了可持续发展能力;养老事业的发展还带动了就业,实现了政府扩大就业的期待。月坛街道与鹤童合作还在不断深入、拓展,他们将居家养老的部分项目,通过政府购买服务方式委托鹤童专业团队为老年人上门提供服务,以此平台为支撑,月坛正在努力构建完善政府支持、民间组织承办、市场化运作、专业化服务、社会力量参与、志愿者服务补充的社区居家养老服务运行体系。
    鹤童与月坛街道办事处的合作是以委托管理的方式接管月坛街道敬老院,而非承包管理形式。承包与委托管理的区别在于,承包代表整个资产的转移,需要自负盈亏,有资金的投入和利润的分红。在此项合作中,鹤童不管财务、不设会计,财务方面全部归月坛街道办事处负责,也不进行前期投入,鹤童只负责经营管理工作。这是双方的合作能够前进的非常关键的一步,不管钱是鹤童让政府信任的关键因素。

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